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商务部反垄断调查办公室主任尚明答经济参考报记者问

http://www.cdswj.gov.cn 2005-05-27

一、我国反垄断立法重点针对的是拥有市场支配地位的企业还是垄断行为？
　　对滥用市场支配地位的行为进行规制，是各国反垄断法的一项重要内容。在反垄断法发展过程中，不论立法、执法或学界，对拥有市场支配地位的企业规制还是对垄断行为进行规制，都有过争论。确实，历史上曾出现过以结构规制为重点的先例，日本《禁止垄断法》在20世纪40、50年代曾以结构规制为出发点，对垄断状态进行规制，并在1947年制定了《经济力量过度集中排除法》，对处于垄断地位的大企业进行分解，这与美国欲瓦解日本军国主义的垄断经济基础、实行经济民主化的政策有关。后来日本修改了《禁止垄断法》，逐步以规制垄断行为为出发点。根据美国《谢尔曼法》第2条规定，“垄断或企图垄断”都是禁止的。1974年美国司法部起诉垄断美国电信业70年之久的美国电话电报公司（AT&T），指控其滥用了市场支配地位，经过长达10年的诉讼，美国政府采取了结构规制的方法，将美国电话电报公司拆分为8个公司。
　　但是，从目前世界各国反垄断立法的发展趋势看，反垄断立法逐渐集中在垄断行为上，不再对市场支配地位规制。一个企业具有市场支配地位，并不违法，但如果实施滥用市场支配地位行为，则为反垄断法所禁止。从另一角度说，目前各国均采取了规制垄断行为的立法原则。原先采取结构规制原则的国家，如美国、日本等，也转而采取行为规制的立法原则。
　　从中国经济发展的现状看，规模经济发展不够，企业竞争力低，国家的政策导向是发展大企业、大集团，鼓励发展规模经济。因此，从我国目前经济发展的水平和企业竞争力的现状出发，我国反垄断立法针对垄断行为的规制应该更具合理性。反垄断立法的本意是防止滥用其市场支配地位，排除或限制竞争。这样既可以防止出现垄断，促进竞争，建立竞争性的市场结构，又可以促进规模经济的形成和发展，还可防止规模经济形成后产生垄断，窒息竞争。这种做法为多数国家立法实践证明是行之有效的。
　　二、我国未来的反垄断法将如何规制行业垄断和地区封锁行为？
　　从某种意义上说，行业垄断和地区封锁属于一种行政垄断现象。行政性垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。行政性垄断在世界各国都有不同程度的存在。同经济性垄断相比，行政性垄断具有垄断的一般的特点外，其保护的对象多为本地区或本部门的利益，具有限制竞争的危害性。
　　我国现有规制行政性垄断的法律主要是《反不正当竞争法》，该法第6条对公用企业滥用市场支配地位的行为、第7条对政府及其所属部门限制竞争的行为以及第23条和第30条对法律责任作了简略的规定。2000年国务院颁布的《电信条例》，禁止电信企业滥用其市场支配地位，损害消费者利益。2001年4月21日，国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，以行政法规的形式对地区封锁作了较为具体的规制。总体上说，现行法律法规对这类垄断的规制尚缺乏系统性和可操作性。由于历史和体制的原因，俄罗斯及东欧等转轨国家非常重视反行政性垄断问题，俄罗斯、匈牙利、保加利亚等国的反垄断立法对此均作出了明确规定。
　　地区封锁和行业垄断与经济性垄断一样，都是限制竞争的行为，破坏了社会主义市场经济竞争机制，损害了企业和消费者的合法权益。根据我国的具体情况并借鉴有关国家的立法经验，我国反垄断法将可能对滥用行政权力对市场竞争产生不利影响的限制竞争行为包含在调整范围之内。这也是落实党的十六届三中全会提出的“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁”的要求。但我们也要认识到，这不是一部反垄断法所能解决的问题，彻底根除地区封锁和行业垄断，除了要继续大力推动依法行政以外，更多地要通过改革和政府部门转变职能来完成。
　　三、近段时间以来，跨国公司在华限制竞争行为引起了较多的议论，在反垄断立法中，您如何看待这一问题？
　　在经济全球化的背景下，国际间的贸易与投资活动日益频繁，国家间的经贸关系日益增强。随着我国经济的飞速发展和加入世贸组织，我国的市场开放程度大大提高，外资进入我国市场的门槛有所降低，外国产品和跨国公司会更多地进入我国。外资的进入，带来了资金、技术和管理经验，促进国民经济发展；同时如果外资在某些行业和领域市场份额的过快增长，有可能形成垄断，并限制公平竞争。解决这个问题的有效途径，除了实施大公司大集团发展战略，发展规模经济，尽快提高民族企业的竞争力外，同时有必要借鉴国外经验，研究制定一套防止限制竞争，保护公平市场秩序的反垄断法律制度。
应当说明的是，反垄断法对国内外企业的垄断行为是统一适用的。我们的目的是通过制定反垄断法，促进和保障各类企业在公平竞争中发展壮大，同时防止企业形成较大规模后产生垄断限制竞争，进而促进优胜劣汰机制的形成和经济增长方式的转变，并为之提供有效的法律保障。
　　四、将来反垄断法将如何与《反不正当竞争法》、《价格法》等法律进行衔接？如何与我国履行入世承诺衔接？
　　改革开放以来，我国在建立和完善全国统一、开放、竞争有序的现代市场体系的立法方面已经作了大量工作，相继颁布了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《价格法》、《招标投标法》等法律，2001年国务院又发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于禁止在市场经济中实行地区封锁的规定》。这些法律法规的颁布，对于规范市场竞争秩序，促进社会主义市场经济体制的建立和完善发挥了重要的作用。但目前我国已有的涉及反垄断规则的立法过于分散，没有形成一个专门和完整的反垄断法体系，其内容比较原则，可操作性差。
　　反垄断法在西方市场经济国家被称为“经济宪法”。制定反垄断法，对于制止垄断行为，保护公平竞争，规范市场经济秩序，保护消费者权益，保障社会主义市场经济健康发展，具有十分重要的意义。《反垄断法》作为我国反垄断领域的基本法，应当对我国反垄断制度作出全面系统的规定。为保证我国反垄断立法的统一性，有关立法中涉及到反垄断的内容应与《反垄断法》保持一致。为确保我国反垄断法律的统一实施，涉及反垄断的有关法律、法规不得与《反垄断法》的规定相抵触。在《反垄断法》颁布以后，有必要对相关法律法规、排斥、限制、妨碍竞争的有关规定进行认真清理，逐步健全我国的反垄断法律体系。
　　WTO是为适应经济全球化而设立的多边国际经济贸易组织，在维护国际贸易秩序和竞争秩序方面的影响可以说是最大的。实际上早在1948年《国际贸易组织宪章》中就有限制竞争性商业实践的规定。联合国贸发会曾于1980年起草了《一套多边协议的控制限制性商业惯例的公平原则和规则》，以消除或有效控制企业在国际经贸活动中限制竞争的行为。虽然世贸组织目前并没有对各缔约方竞争法律制度提出明确的要求，但是世贸组织的最惠国待遇、国民待遇、透明度、法制统一等原则同样适用于竞争规制领域，需要通过包括反垄断法在内的国内立法来加以落实。如，为了防止对服务贸易市场的自由进入造成障碍,《服务贸易总协定》第8条禁止垄断和专营服务提供者滥用其市场支配地位。如，垄断企业以其垄断利润补助在该垄断权之外所经营的竞争性服务；《与贸易有关的知识产权协定》第8条规定“需要采取适当措施以防止知识产权权利人滥用知识产权或采取不合理地限制贸易或对国际技术转让造成不利影响的做法”等。虽然不排除其他方式也能在一定程度上加以落实这些规定,但无论是从行为的性质还是从许多国家的经验来看,其最终和最根本的还是靠反垄断法来落实和保障。因此，通过反垄断立法，创造一个公平有序的市场竞争环境，是我们适应经济全球化趋势、履行入世承诺、与国际市场规则相衔接的迫切需要。
　　五、各国为有效实施反垄断法，设立了专门的反垄断执法机关，请您谈一下对我国反垄断执法机关的看法？
　　考察世界主要国家设立反垄断执法机构的经验，可以概括为法定机构，法定程序，独立行使职权，严格统一执法。各国反垄断法在设立专门机构负责执行反垄断法上是一致的，但在具体的体制上却有各自不同的做法。
　　在机构设置上，有的国家由一个机关作为反垄断执法机构，如日本公正交易委员会，韩国公平交易委员会、乌克兰反垄断委员会；有的国家则由两个或两个以上的机关作为反垄断执法机关，如美国司法部和联邦贸易委员会，德国联邦经济部和卡特尔局，法国经济、财政和工业部与竞争委员会等。在专门机构的性质及隶属关系上，如美国联邦贸易委员会对参议院负责，日本公正交易委员会隶属于内阁总理大臣，皆独立从事反垄断执法活动，与一般机关在组成上有所区别，属于委员会制。有的国家则属于纯行政机关，这是欧洲多数国家所采取的体制，如德国卡特尔局、英国公平贸易办公室，分别隶属于经济部长和商业部长。
　　尽管各国机构设置各不相同，但都具有强有力的执法手段，独立且不受其他部门的干预，而且要求执法工作人员专业化，这些国家执法机关的工作人员均具有经济学和法律专业方面知识。我国反垄断执法机关的设置，可以借鉴发达国家在这方面的经验。